【裁判摘要】

　　一、  行政机关在履行保护环境的监督管理职责时，虽履行

　　部分职责，但未依法全面运用行政管理手段制止违法行为，检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的，可以向人民法院提起公益诉讼。人民法院审查行政机关是否履行法定职责，依法判决。

　　二、  本案是临清市人民法院第一例行政公益诉讼案件。本案

　　在审理中，遵循诉讼法的基本原则和基本制度，并就人民检察院在公益诉讼中的地位、举证责任的分配、庭审规则等问题进行了有益探索和尝试。本案的审理，有利于督促行政机关进一步提高依法行政意识，发挥公益诉讼裁判的引导示范作用，最大限度维护国家利益和社会公共利益。

　　行政公益诉讼起诉人临清市人民检察院。

　　法定代表人杨青，检察长。

　　出庭检察员蔺志永、李成龙，临清市人民检察院工作人员。

　　被告临清市林业局，住所地临清市古楼东街。

　　法定代表人谷启瑞，局长。

　　负责人李德敬，副局长。

　　委托代理人黄阁、乔娜，该局工作人员。

　　行政公益诉讼起诉人临清市人民检察院（以下简称临清检察院）诉临清市林业局不履行法定职责一案，于2018年3月23日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，当月25日向被告送达了行政公益诉讼起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成了3名法官和4名陪审员组成的合议庭，于同年5月11日公开开庭审理了本案。行政公益诉讼起诉人工作人员蔺志永和李成龙，被告负责人李德敬和委托代理人黄阁、乔娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　公益诉讼人临清检察院诉称，2014年6月，临清市潘庄镇东路寨东村村委会集体研究决定，将该村已出租的沙荒地上他人种植的8000余棵杨树（以下简称涉案杨树）卖于临清市唐元镇枣林村村民王波，价款409000元。随后，王波在未取得采伐许可证的情况下，非法将上述杨树砍伐。树木是一种重要的自然资源，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，采伐林木必须申请采伐许可证，严格按许可证的规定进行采伐及完成更新造林任务。森林法规定，滥伐、盗伐林木的，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍、盗伐株数十倍的树木，并处罚款；构成犯罪的，还应依法追究刑事责任。自2014年涉案杨树被非法砍伐至今，在临清市森林公安局未对相关违法行为人进行立案处理的情况下，被告长期怠于履行职责，既未责令相关违法行为人补种树木，亦未对其进行行政处罚，导致被非法砍伐的树木长期未能补种到位，损害了社会公共利益。据此，临清检察院于2017年4月5日向被告发出检察建议书，建议该局全面履行监管职责，依据森林法第三十九条等规定，对涉案杨树被无证砍伐的情况依法作出处理。次月19日被告回复称，涉案被砍伐树木已经超过刑事立案标准，但在案件定性和确认违法主体方面存在疑问，导致森林公安现在无法刑事立案，林业局也无法依据森林法的规定进行处理，并将存在的疑问书面请示聊城市森林公安局，临清市林业局会将后续查办情况继续回复检察机关。2018年1月23日临清检察院向被告发出调查函，调查被告对涉案的后续办理情况。当月26日被告回复称，该案被砍伐树木数量巨大，已经超出林业行政案件管辖范围，按照森林法规定补种树木的要求，需要被砍伐树木数量五倍的种树费用和种树所需的土地，临清市林业局无法代为补种，若能确定违法主体，东路寨东村村委会和王波是否有能力和土地补种树木也存在疑问。经核查，被告至今未对无证砍伐涉案杨树的违法行为依法作出处理，社会公共利益仍处于受侵害状态。检察机关认为，行政处罚、行政命令与刑事处罚在性质、形式、功能等方面都是不同的，刑事处罚不能代替行政处罚、行政命令，在社会公共利益可能存在持续受到侵害的情形下，行政机关应及时履行职责，作出行政命令或行政处罚，以保护社会公共利益，无需等待刑事案件处理结果。本案中，涉案杨树被非法砍伐后，社会公共利益一直处于受侵害状态，被告作为当地林业主管部门，负有查处林业违法行为，保护林业资源的法定职责，应及时对违法行为作出处理，以保护社会公共利益，但其长期怠于履行职责，损害了社会公共利益。收到检察建议后，以刑事案件至今未立案为由拒不履行对涉案违法行为及时进行处理的法定职责，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。根据行政诉讼法第七十二条的规定，被告的行为系怠于履行法定职责，应依法判令其在一定期限内履行职责。根据行政诉讼法第二十五条第四款和最高法院、最高检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第二十一条的规定向法院提起诉讼，请求：判令被告依法履行监管职责，责令违法行为人补种相应树木，对涉案无证砍伐林木的违法行为人依法作出行政处罚。

　　临清检察院向本院提交了以下证据（复印件）：

　　1、临检民（行）行政违监[2017]37158100003号检察建议书、送达回证及临清市林业局针对检察建议书的回复函；2、临检民（行）行政违监[2017]37158100003号调查函、送达回证及临清市林业局针对调查函的回复函；3、临清市人民法院（2015）临刑初字第181号刑事判决书及该案证据卷宗临清市公安局对王维顺、王波、霍克彦、魏庆海、任振合的询问笔录；4、2017年3月30日临清市林业局出具未办理许可证的证明；5、检察机关于2017年3月16日拍摄的涉案砍伐林木现场照片三张；6、潘庄东路寨东村出具的证明；7、检察机关于2018年1月25日、5月7日拍摄的砍伐林木所在地的照片六张；8、临清市华森苗木有限公司（以下简称华森苗木公司）企业登记信息；9、临清市人民政府办公室关于印发临清市今冬明春林业生产实施方案的通知（临政办字【2017】77号）；10、临清政务网题为“我市开展春季林业观摩活动的信息”；11、山东省林业厅聊城市林业局网站分别刊发的临清市林业局报送题为“接亲雄安新区助力临清林业、华森苗木公司成功对接雄安新区规划”的新闻稿件两份。

　　被告临清市林业局辩称，1、在工作中，答辩人对辖区内林木采伐等工作依法进行了监管，对滥伐林木案件，经调查违法行为人明确的，依法进行了行政处罚和责令补栽树木。此案，1）因潘庄镇东路寨东村发生的无证采伐林木案，涉案被伐株数及价值，明显超过了刑事立案标准。临清市森林公安局已进行调查侦查，并就此案检察建议书、调查函代表答辩人进行了回复，所以，答辩人认为一直在履行行政行为。2）工作人员认为已构成刑事立案标准，不需再进行行政立案，且根据森林法第二十条规定，认为森林公安在刑事结案时再做代行行政处罚权，亦是履行行政职责。3）接到法院应诉通知书后，进行了认真研究，重新调阅森林公安调查案卷，决定重新补充行政立案，结合刑事侦察，继续履行行政职责。2、答辩人对责令违法行为人补种相应树木进行了代为补种。答辩人对案件进行了综合分析，认为：1）该案违法主体存在疑问。2）按照森林法第三十九条规定补种树木的要求，东路寨东村村委会或树贩子王波（目前在服刑）是否有能力和土地补种树木也存在疑问。3）答辩人也无能力代为补种。针对上述情况，答辩人到临清检察院进行了专题汇报，经答辩人党组研究决定，为早日恢复森林资源，使社会公共利益免于仍处侵害，答辩人积极协商华森苗木公司代为高标准高质量栽植所需补种的树木，并于2018年3月5日签订了《代为补种树木协议》，已完成栽植任务。3、答辩人已于2018年4月13日对涉案无证采伐林木案进行了行政立案，并立即启动对该案的进一步调查，答辩人将进一步加大工作力度，早日查处此案，并对违法行为人依法进行行政处罚。综上，答辩人在实际工作中存在对无证采伐林木行为认识有偏差和监管不到位的情况，下一步在严厉查处此案的同时，答辩人将进一步提高思想认识，加大执法力度，严厉打击破环森林资源的违法犯罪行为，有力促进我市森林资源保护工作上水平。

　　被告在法定期限内向本院提交了以下证据（复印件）：

　　1、林罚立字[2018]1号林业行政处罚立案登记表；2、临清市林业局关于检察建议的回复；3、临清市林业局关于调查函的回复；4、调阅函；5、临清市林业局与华森苗木公司签订的代为补种树木协议；6、补种树木土地示意图；7、补种树木图片。

　　经庭审质证，公益诉讼人对被告提交的证据有异议，认为林业行政处罚立案登记表形成时间系在法院立案之后做出，对代为补种协议与本案不具有关联性，华森苗木公司植树行为系自身生产经营需要，应由违法者承担生态环境修复义务，同时对生态环境的修复不能仅从种植树木的数量上考虑，现有证据不足以证明被损害的生态环境已得到修复，树木照片不能全面完整呈现树木种植情况，无法印证被告主张的相关事实。被告对公益诉讼人提交的证据无异议。

　　双方提交的上述证据业经当庭质证和审核，并在卷为凭，与本案具有关联性，可作为本案有效证据使用。

　　经审理查明，2014年6月份，临清市潘庄镇东路寨村委会集体研究决定，处理该村出租的沙荒地上他人种植的8000余棵杨树，经协商卖于临清市唐园镇枣林村村民王波，价款409000元。对于所得的收入，由时任村支部书记提议，与时任村委会会计、时任村委委员商议，将350000元记入村账目，支付树经纪22000元，余款三人分掉，对此三人均受到刑事处罚。达成协议后，王波未取得采伐许可证的情况下，随将上述杨树砍伐。树木砍伐后，土地闲置至今。

　　对上述违法行为，公益诉讼人发现被告作为临清市行政区域内的林业主管部门存在未依法履行监督管理职责的情形，于2017年4月5日向被告送达临检民（行）行政违监[2017]37158100003号检察建议书，内容为：建议你局依据森林法第三十九条等规定，对涉案杨树在未经法定主管部门核发采伐许可证的情况下被砍伐的行为依法作出处理，依法全面履行临清市行政区域内森林资源保护、林业监督管理的法定职责。并要求被告在收到检察建议后一个月内将处理结果书面回复临清检察院。被告于次月19日对公益诉讼人的检察建议进行了回复，主要内容为:涉案被砍伐数量已经超过涉林案件的刑事立案标准，由于该案是东路寨东村书记王维顺（已判刑）牵头，通过树经纪找到树贩子王波实施的伐树行为，在案件定性和确认违法主体方面存在疑问，导致森林公安现在无法刑事立案，林业局也无法依据森林法第三十九条等规定进行处理，临清市森林公安局已于2017年5月16号将该案存在的疑问以红头文件形式请示聊城市森林公安，下一步将汇同法制部门和侦监部门对此案进行分析研判，临清市林业局会将后续查办情况继续回复给临清检察院。2018年1月23日公益诉讼人对后续查办情况进行调查，并向被告送达临检民（行）行政违监[2017]37158100003号调查函，当月26日被告对调查函进行了回复，主要内容为：临清市森林公安局行文请示了聊城市森林公安局，并到山东省森林公安局进行了咨询，上级目前尚未给出回复意见，现森林公安局正在进一步查办中；该案被伐树木数量巨大，已经超出林业行政案件管辖范围，按照森林法规定补种树木要求，需要被砍伐树木数量五倍的种树费用和种树所需的土地，临清市林业局无法代为补种，若能确定违法主体，东路寨东村村委会和树贩子王波是否有能力和土地补种树木也存在疑问，请临清检察院考虑该案实际情况及让村委会和树贩子王波补种树木的可操作性。同年3月5日，临清市林业局与华森苗木公司签订了《代为补种树木协议》，订立该协议的前提是因涉案无证采伐林木案件，目前尚未确定违法主体，为早日恢复森林资源，使社会公共利益免于仍处侵害，保护我市生态环境，签订该协议。被告于2018年4月13日对涉案无采伐许可证砍伐树木的行为进行了林业行政处罚立案登记，并进行了先期调查。

　　公益诉讼人认为，被告在未责令违法行为人补种的情况下，直接与华森苗木公司签订补种协议，违反了森林法的规定，且该公司承担着土地租赁费及植树所需一切费用，同时公司的植树行为系自身生产经营需要，对生态环境是否得到恢复不能仅从种植树木数量上考虑，该公司在十里坞种植树木是公司与居委会平等民事主体之间土地使用权流转关系，与被告行政处罚行政强制职责无关。公益诉讼人认为被告系怠于履行法定职责，特向法院提起行政公益诉讼，要求判令被告在一定期限内履行职责。

　　本院认为，本案是公益诉讼行政案件，双方争议的焦点有二，一是面对案涉公共利益，临清市林业局是否有行政管理的法定职责；二是临清市林业局是否完全履行了法定职责。

　　一是面对案涉公共利益，临清市林业局是否有行政管理的法定职责。

　　2014年6月份，临清市潘庄镇东路寨村委会所属沙荒地上

　　涉案杨树，遭到无证砍伐后，树木占用的土地裸露闲置至今，野草横生，一片荒凉景像。本院认为，根据现状可认定当地森林资源受到严重侵害，生态环境受到破坏，公共利益正遭受损害。

　　《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。本案中，临清市林业局是临清市行政区域内的林业主管部门，负有对本辖区内森林资源保护、利用、更新、管理和监督职责。本院认为，临清市林业局对涉案杨树被无证砍伐和林地荒芜的违法行为，具有明确的法定监督管理职责。

　　2017年4月份，临清检察院了解现状后，于4月5日向被告送达了检察建议书，建议临清市林业局履行森林资源保护、林业监督管理的法定职责。临清市林业局以案件已超刑事立案标准、案件定性和确认违法主体方面存在疑问、林业局无法依据森林法第三十九条等规定进行处理为由进行了回复，并表示继续查办及时回复。在2018年1月回复临清检察院的函中，仍称案件复杂，不能履行检察建议。临清检察院认为临清市林业局怠于履行法定职责，特向法院提起行政公益诉讼。本院认为，行政机关不履行法定职责时，检察机关有权提起行政公益诉讼。

　　二、临清市林业局是否完全履行了法定职责。

　　2014年6月至本案判决前，已达4年有余，涉案林地至今荒芜。造成这种局面的直接原因是违法行为人的行为，但是如果被告完全尽到主管部门的责任，能够完全履行法定职责，可以避免这种局面的发生。

　　针对被告对临清检察院的回复，合议庭讨论后认为，被告回复的理由均不能成立，其没有完全履行法定职责。分析被告回复的理由主要有三种，一是直接行为人已被刑事处理，无需再行行政处理；二是案情复杂，处理有困难，不能操作；三是已代履行，履行了补种义务，与其他单位签订了补种协议，在本市青年办事处十里坞种植了相当数量的树木。本院认为，刑事处理不能代替行政处理，刑事处罚的是直接行为人，打击的是违法犯罪行为，震摄违法砍伐行为；行政处理的目的是恢复森林资源，使破坏的资源环境得以修复和保护；刑事和行政处理的对象和目的不相同，被告的第一种理由不能成立。行政机关在履行职责时要完全、适当，在行政执法时要主动、积极、及时；案情复杂不是不作为的理由，有困难可以寻求其他机关的帮助、当地党委政府的支持，应当积极作为，被告的第二理由不能成立。被告与临清市华森苗木有限公司签订了异地代为补种树木协议，该行为是积极的行为，但该作法无法改变案涉林地的环境，不能代替对无证砍伐树木行为的处理，故被告的第三种理由亦不能成立。

　　综上所述，公益诉讼人请求被告对涉案无证砍伐树木的行为依法履行监管职责，事实清楚，于法有据，应依法予以支持。本案审理过程中，被告对涉案无证砍伐树木行为进行了行政处罚立案，并进行调查，可以证明被告已在依法履行监管职责，但该案仍在调查之中，需要被告继续履行监管职责，临清市潘庄镇东路寨村沙荒地早日恢复原貌。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

　　责令被告临清市林业局对2014年6月份临清市潘庄镇东路寨村沙荒地上种植的8000余棵杨树被无证砍伐的行为继续履行监管法定职责。

　　案件受理费50元，由被告临清市林业局负担。

　　本案判决后，当事人未上诉，该判决已生效。

　　案例报送单位：临清市人民法院行政庭

　　编写人：李晓杰、冀翔飞